— 

دولت مدرن موجودی یکه و ساده نیست. دولت مدرن شامل بسیاری نهاد‌ها، سازمان‌ها و فعالیت‌ها است و بازیگران مجزایی بر صحنه‌ش حاضرند: قانون‌گذاران، مدیران اجرایی، قضات و شمار کثیری از کارمندان ساده. این بازیگران تا حدی مستقل از یکدیگر عمل می‌کنند و حتی گاهی پیش می‌آید که اهداف‌شان در تعارض با یکدیگر است. از آن‌جا که دولت موجودی پیچیده است، هیچ سنجه‌ی یگانه‌ای نیست که برای به برآورد «اندازه‌»ی واقعی‌ش کفایت کند. هر کدام از سنجه‌هایی که معمولاً به کار بسته می‌شوند، کمی‌وکاستی‌های جدی خودشان را دارند و گاه گمراه‌کننده‌اند. با همه‌ی این اوصاف این سنجه‌های گوناگون دست‌کم بخشی از حقیقت را در باب اندازه‌ی دولت‌ها آشکار می‌کنند. معمول‌ترین سنجه‌‌ای که اقتصاددانان استفاده می‌کنند مخارج دولت به عنوان درصدی از تولید ناخالص داخلی[۱] است. گاهی تولید خالص ملی[۲] یا درآمد ملی[۳] به جای تولید ناخالص داخلی به کار برده می‌شود که برای برآورد نسبت مخارج دولت سنجه‌هایی قابل‌دفاع‌ترند. جدول یک، با به کار گیری این سنجه طرحی اجمالی را از رشد اندازه‌ی دولت در شش کشور در بازه‌ای بلندمدت ارایه می‌دهد.

همچنان که از جدول بر می‌آید، مخارج دولتی در طول قرن گذشته رشد هنگفت داشته‌اند. تا سال ۱۹۱۳،‌ حتی در مجموعه‌ای از هفده کشور پیشرفته‌ی اقتصادی جهان، مخارج دولتی به صورت میانگین تنها ۱۳ درصد تولید ناخالص داخلی ‌بود. در اتریش و فرانسه و ایتالیا که بیش‌ترین میزان مخارج دولت را داشتند، این رقم به  ۱۷ درصد می‌رسید و در ایالات متحده عدد کم‌تر از ۸ درصد بود. مالیات‌گیری و میزان اشتغال در دولت نیز به همین میزان سطحی پایین داشتند. در مقابل، به سال ۱۹۹۶، مخارج دولتی در همین هفده کشور تا قریب به ۴۶ درصد تولید ناخالص داخلی بالا رفته بود. سوئد با ۶۴ درصد بالاترین نسبت مخارج دولت را داشت و مخارج دولت در ایالات متحده به ۳۲ درصد تولید ناخالص داخلی رسیده بود. مالیات‌گیری و میزان اشتغال در دولت و دیگر وجوه دولت هم به همین شکل متورم شده بودند. به علاوه دولت‌ها چنان عمق و دامنه‌ی تأثیر اجتماعی مقررات استصوابی دولتی را چنان افزایش داد‌ه‌اند که سنجه‌های وابسته به مخارج از پس منعکس کردن‌شان بر نمی‌آیند. برای مثال در ایالات متحده افراد و شرکت‌های غیر دولتی سالانه میلیاردها دلار را صرف اجابت کردن مقررات دولتی می‌کنند، مقررات کاهش آلودگی آب و هوا، مقررات پایین آوردن خطرات سلامت، مقررات برچیدن تبعیض در محل کار علیه زنان و اقوام و باقی دیگر گروه‌های تحت محافظت دولت و مانند آن.

این سنجه‌ها که در جدول آمده‌اند اگرچه ناقص‌اند اما اندازه‌ی دولت را منعکس می‌کنند. با این‌حال این اندازه که سنجه‌ها تخمین می‌زنند وابستگی‌ش با گستره‌ی دولت اندک است (از گستره‌ی دولت مقصود پدیده‌های مجزایی است که دولت تلاش می‌کند به نیروی خود متاثرشان کند.) در دراز مدت، دولت‌ها در اندازه و گستره، هر‌ دو، نمو کرده‌اند اما در بازه‌های زمانی معین و کوتاه‌تر ممکن است این دو از یکدیگر به غایت واگرا باشند. به همین ترتیب لازم است جدا از اندازه و گستره‌ی دولت، قدرت‌ش  را نیز وارسی کنیم. (از قدرت دولت، اقتدارش مقصود است و توانایی‌ش در تحمیل نیروی قهری چنان که اتباع‌ش بدان گردن نهند.) در این‌جا باز هم اندازه و گستره و قدرت دولت‌ها در درازمدت افزایش یافته است اما این سه بعد در بازه‌های کوتاه‌ هر کدام آهنگ‌های مجزای نمو خود را دارند. دولت‌ها تا حدی ممکن است رشد در یکی از این ابعاد را قربانی رشد بعد دیگر بکنند، مثلا بگذارید بگوییم ممکن است به عوض اندازه‌شان، قدرت و گستره‌شان را تقویت کنند. در نهایت اما، فزونی یکی از بعد‌ها به افزایش ابعاد دیگر خواهد انجامید. برای مثال تصویب طرح امنیت اجتماعی در سال ۱۹۳۵ قدرت و گستره‌ی دولت ایالات متحده را افزایش اما دو دهه طول کشید تا نظام امنیت اجتماعی بر اندازه‌ی مخارج دولت فدرال تاثیر چشم‌گیر بگذارد.

بحران‌ها و نمو دولت

تصویری که بر تصویر گرایش یک‌قرنه‌ی جهان به سوی دولت‌های بزرگ‌تر -از لحاظ اندازه، گستره و قدرت- برهم‌نموده شده است، تصویر دوره‌هایی است از نمو فوق‌العاده سریع، دست در دست بحران، به ویژه بحران‌هایی چون دو جنگ بین‌الملل و رکود بزرگ. اگر چه با پایان جنگ، توسیعِ زمان جنگ دولت‌ها روند معکوس طی کرد اما همه‌ی وسعت تازه‌کسب‌شده از میان نرفت و بدین ترتیب هر دوره‌ی بحران «اثر ضامنی» با خود داشت، و اندازه‌ی دولت‌ها را دائما افزایش داد. توسیع قدرت دولت در دوره‌ی جنگ به سوی جا گرفتن در اساس‌نامه‌ها و تصمیمات اجرایی و احکام قضایی میل داشت و این میراث باقی‌مانده از دوره‌ی جنگ بستری شد که نمو دولت‌ها حتی در دوره‌ی صلح هم در آن بالیدند. برای مثال آن‌چه امروزه به عنوان مهار اجاره‌ی خانه در شهر نیویورک داریم از دوره‌ی جنگ دوم جهانی باقی مانده است. علاوه بر این تغییراتی که به جهت وجود بحران‌ها در مکتب غالب زمان به وجود آمد، از نمو بلند مدت دولت حمایت می‌کرد. برای مثال بسیارانی که حتی تا سال‌های آخر دهه‌ی ۱۹۳۰ از مخالفان «دولت» بزرگ بودند، بعد از پانزده سال تصدی‌گری قدرت به دست دولت‌های طرف‌دار عمل (اکتیویست) در اثنای رکورد بزرگ و جنگ دوم جهانی، متقاعد شدند که دولت می‌بایست در امور اقتصادی نقش پررنگی‌تری ایفا کند. نگاه کنید به مساله‌ی کنترل اجاره. یک ماحصل این امر قانون استخدام سال ۱۹۴۶ بود که طی آن دولت خود را متعهد می‌کرد تا همچنان به اداره‌ی اقتصاد ملی ادامه بدهد.

در دیگر کشور‌ها هم بجران‌ها نمو دولت را ترویج کردند. در طول جنگ‌های جهانی همه‌ی طرف‌های درگیر از طرقی خارق عادت مهار اقتصادی را به دست گرفتند تا منابع را چنان مهیا کنند که برای مقاصد جنگی منبع کافی در دست‌رس دولت باشند. این طرق مشتمل بود بر مهار قیمت و دست‌مزد و کرایه، افزایش تورم‌زای منابع نقدینگی، تخصیص فیزیکی مواد اولیه و کالاها، اجباری کردن کار، غصب صنایع، جیره‌بندی کالاهای مصرفی و خدمات حمل و نقل، مهار مالی و مهار بر تبادل پول، افزایش چشم‌گیر در مخارج و استخدام‌ها دولتی، افزایش نرخ مالیات و تحمیل انواع تازه‌ی مالیات‌گیری. در هر کدام از این موقعیت‌ها جنگ از خود بنیاد‌ها و مکتب‌هایی به ارث گذاشت که بعد‌ها به ملجا و پناهگاهی برای اقداماتی مشابه این‌ها بدل شد تا در دوره‌ی صلح هم بتوانند به حیات‌شان ادامه دهند. همچنان که بروس پورتر می‌نویسند: «دولت بزرگ، دولت ناظر، دولت رفاه -و به طور خلاصه دولت اشتراک‌گرایی که امروزه در اروپا بر مسند قدرت است- مولود جنگ‌آوری عصر صنعت است.»

در قبال رکود بزرگ هم پاسخ‌هایی مشابه برانگیخته شد، به ویژه در آمریکای دوره‌ی رییس‌جمهوری فرانکلین دی روزولت و تحت نیو دیل‌ش. (نیو دیل گروهی از برنامه‌ی اقتصادی دولت روزولت بود که برای برون‌رفت از رکود و ترویج رونق اقتصادی طراحی شده بودند و تحت تاثیر کینز به دخالت هر چه بیشتر دولت در  اقتصاد معطوف بودند.) بسیاری از دولت‌های رفاه امروزی و خیلی از بنیاد‌های نظارتی، از جمله نظام امنیت اجتماعی، کمیسیون امنیت و مبادله، و قانون ملی روابط کارگر و کارفرما، ریشه‌ در «نیو دیل» دارند. بحران‌های بعدی چون آن آشفتگی اجتماعی و سیاسی که از پی نهضت حقوق مدنی سربرآورد و جنگ ویتنام که از اوایل دهه‌ی ۱۹۶۰ تا اوایل دهه‌ی ۱۹۷۰ ادامه داشت، مثل رکود بزرگ، کمک شایانی کردند به توسیع دولت رفاه؛ و بسیاری از برنامه‌های دولتی را که تا امروز به قوت خویش باقی‌اند، همین بحران‌ها تخم‌ ریختند، برنامه‌هایی چون مدیکر (بیمه‌ی سلامت برای افراد بالای ۶۵ سال)، مدیک‌اید (بیمه‌ی سلامت برای افراد نیازمند) تسهیلات رفاهی، قوانین ضدتبعیض و برنامه‌های نظارتی محیط‌زیست.

گرایش‌های رایج و بحران‌ها بر یکدیگر تاثیر متقابل می‌گذارند. از آن‌جا که گرایش‌ها با خود پیش‌شرط‌هایی به همراه دارند و بر بستر همین پیش‌شرط‌هاست که بحران‌ها پدید می‌‌آیند، در چگونگی سربرآوردن هر بحران گرایش‌ها موثرند. و از آن‌جا که هر بحران با خود وضعیت‌های دگرگون شده و درازمدت اقتصادی و سیاسی به همراه می‌آورد، بر گرایش‌های آتی موثر می‌افتد. اگر چه بسیاری از اقتصاددانان در سنجش رشد دولت‌ها، بحران‌ها را به چشم «انحرافات» و داده‌های پرت آماری نگریسته و نادیده‌شان گرفته‌اند اما این عادتی است به جد غلط: هر چه نباشد یک بازه‌ی زمانی طولانی‌مدت چیزی نیست مگر رشته‌ای از بازه‌های زمانی کوتاه‌مدت.

تغییرات ساختاری که نمو دولت را ترویج می‌کنند

در قرن نوزدهم تعدادی تغییرات مرتبطه که به سوی مدرنیزه‌کردن جوامع سوق داشتند، سرعت گرفتند: صنعتی‌سازی، شهری‌سازی، نزول نسبی بازده و کارآفرینی در بخش زراعت، و طیفی از بهسازی‌ها در حوزه‌های حمل و نقل و مخابرات. همچنان که این پیشرفت‌ها اتفاق می‌افتادند توده‌های مردم اگر چه در درازمدت از اوضاع بهتر زندگی بهره‌مند شدند، اما تغییرات هنفگتی در شیوه‌ی زندگی‌شان تجربه کردند. در پاسخ، اینان چشم به یاری دولت دوختند تا بلکه از این ترادیسی‌های اقتصادی و اجتماعی که زندگی‌شان را روفته بود، چیزی عایدشان بشود یا  دست‌کم زیان‌ کم‌تر ببینند.

این تغییرات مدام ساختاری، مفهوم هزینه/منفعتِ اعمال جمعی گروه‌های منافع خاصه‌ی هنوز نامکشوف در جامعه را دگرگون کرد.  در نتیجه برای مثال جمع آمدن خیل نیرو‌ی کار در کارگاه‌های شهرها و در کارخانه‌ها و در موسسات اقتصادی، عامل بالقوه‌‌ای شد برای پدید آمدن مجال مناسب سازمان‌یابی اتحادیه‌های کارگری و احزاب سیاسی طبقه‌ی کارگر. جهاز تازه‌ی حمل و نقل و ارتباطات -راه‌های آهن و تلگراف، بعد‌ها تلفن و خودرو‌ها- هزینه‌ی سازمان‌دهی نهضت‌های اعتراضی کشاورزان را کاست و تشکیل احزاب مردمی میان زارعان را سهولت بخشید. شهری‌سازی سبب شد تا مطالباتی تازه پدید بیایند که از دولت می‌خواستند زیرساخت‌هایی چون خیابان‌های سنگ‌فرش و برق‌رسانی و فاضلاب و منابع آب پاکیزه تهییه ببیند. همه‌ی این وقایع بدان سو سوق کرد که در نهایت پیکربندی قدرت سیاسی را دگرگون ساخت و رشد SIGها (گروه‌هایی با منافع خاصه متمرکز به عرصه‌های خاص علم، فناوری و اقتصاد) را در جامعه تهییج کرده، نمو داد و قوت بخشید.

تغییرات ساختاری علاوه بر بالابردن سطح مطالبات از دولت، منابع دولتی را هم افزایش داد. برای مثال وقتی مردم درآمد‌شان را در قالب عایدی‌های نقدی دریافت می‌کردند و این عایدی‌ها -بر خلاف درآمد‌های ثبت‌ناشده‌‌ای که پیشتر از زراعت حاصل می‌شد- چنان در حساب‌های مشاغل به ثبت می‌رسید که می‌شد ردش را جست، کار برای دولت آسان شد و راحت‌تر توانست درآمد‌های مالیاتی‌ش را از مردم اخذ کند. اغلب ریشه‌ی دولت رفاه را در آلمان دوره‌ی امپراتوری دانسته‌اند، آن‌جا که به سال‌های دهه‌ی ۱۸۸۰ اوتو فون بیزمارک بیمه‌های اجباری حادثه و بیماری و کهولت را برای کارگران بنیان‌ نهاد تا ایشان را از گرویدن به سوسالیسم انقلابی بازدارد و وفادارای‌شان به رژیم قیصر را بخرد. درسی که از این خلال به دست آمد را همه‌ی دولت‌ها در همه‌جای جهان به خوبی آموختند و چون سال ۱۹۱۴ فرارسید، بیشتر کشور‌های اروپای غربی برنامه‌هایی از همین دست اتخاذ کرده بودند. دولت ایالات متحده، پس از آن‌که سیاست‌هایی این‌چنینی در سطوح دولتی و منطقه‌ای، در سال‌های پیشین قرن بیستم اتخاذ شده بود، سرانجام در سال ۱۹۳۵ به قافله‌ی آن دول رفاه کشور‌های اروپای غربی رسید.

از سال‌های میانه‌ی قرن نوزدهم به این سو، جهان‌بینی‌هایی اشتراکی از سیاق‌های مختلف، به ویژه اشکال معینی از سوسیالیسم، در میان عامه‌ی مردم و در میان روشن‌فکران پیروان بیشتری یافته بودند. محافظه‌کاری سنتی و لیبرالیسم کلاسیک مدام بیش از پیش از سکه می‌افتادند و در عقب‌ماندگی‌شان، نفوذ سیاسی خود را از کف می‌دادند. در آغاز قرن بیستم، خط مقدم اندیشه در همه‌ی کشور‌های پیشرفته‌ی اقتصادی کم و بیش سوسیالیستی شده بود (در ایالات متحده، این گرایش عمدتا به سوی «ترقی‌خواهی» سوق داشت). توده‌ها هم بیش از پیش به حمایت از طرح‌های سوسیالیستی و ترقی‌خواه میل می‌کردند، طرح‌هایی چون نظارت بر نرخ خط‌های آهن، افتادن مهار اداره‌ی تسهیلات به دست شهرداری‌ها، غصب یک‌جای صنایع در سطح ملی و غیره و غیره. این جریان مکاتب اشتراکی تغییر نکرد مگر تا سال‌های دهه‌ی ۱۹۷۰، لیکن حتی حالا هم اشتراکی‌گرایی همچنان میان اغلب روشن‌فکران و رهبران سیاسی، سیاق حاکم اندیشه است. در ایالات متحده سیاست‌مدارانی که امروزه خود را محافظه‌کار می‌نامند، اگر یک قرن پیش حضور داشتند، سوسیالیست دانسته می‌شدند. چقدر درست می‌گفت نورمن تامس، کاندیدای ادواری حزب سوسیالیست، وقتی اعلام کرد که دیگر برای ریاست جمهور نامزد نخواهد شد چه حالا، یعنی در سال ۱۹۵۶، حتی حزب جمهوری‌خواه هم همه‌ی پیشنهاد‌های سوسیالیستی‌ش را در سیاست‌ها به کار گرفته. و از آن سال ۱۹۵۶ تا کنون، گستره‌ی دولت تا چه اندازه که نمو نکرده است.

توسعه‌های سیاسی آینه تغییرات سیاسی و دگرگونی جهان‌بینی غالب‌اند. در خلال قرون نوزده و بیست دموکراسی فاتح آمد. حق رای بسیط‌تر شده و احزاب محبوب‌تر، از جمله احزابی که واضحا سوسیالیست‌اند، یا احزاب کارگری که متفقین نزدیک اتحادیه‌ها به حساب می‌آیند، در همه‌ی سطوح حکومتی نمایندگان قانون‌گذارشان را افزایش داده‌اند- وانگهی این امر در اروپا بیش از ایالات متحده چشم‌گیر است. همه‌جا مقاومت کردن در برابر گرایش به سوی رنج‌بری جهانی بشریت و -در نهایت- رنج‌کشی زنان، به نظر ناممکن شده است. خوب است اشاره کنیم که حتی آدولف هیتلر هم از صندوق رای بیرون آمد.

دگرگونی مدرنیزه شدن اقتصاد، رانه‌ی جهان‌بینی‌های اشتراکی‌، و بازپیکربندی سیاست دموکرات معطوف بوده است به برآوردن گونه‌ای متغیر از تعادل سیاسی که اگرچه نه همواره، اما به مثابه یک قاعده، به افزایش اندازه و گستره و قدرت دولت‌ها روی خوش داشته است.

اکنون کجا ایستاده‌ایم

برای بیش از نیم‌قرن، اقتصاد سیاسی کشور‌های پیشرفته‌ی اقتصادی، مملو بوده است از گروه‌های بانفوذی که سیاست‌های مطلوب‌شان باعث شده دولت‌ها بزرگ‌تر بشوند. جهاز بنیادین کنترل و مقابله علیه نمو‌های این‌چنینی –جهازی که ردی است ار وفاداری به مکتب لیبرالیسم کلاسیک، و در ایالات متحده، قانونی است که مدت‌ها مدروک همگان بوده است و سعی داشته بر نقش دولت در حیات اقتصادی مهار بزند – کمابیش به مثابه موانع دست‌و‌پاگیر، از صحنه‌ی روزگار محو شده‌اند. پیشرفت‌های نظری در سی سال اخیر اما، امید لیبرال‌های کلاسیک را بار دیگر زنده کرده است و ایشان امیدوارند بتوانند سرانجام نمو مداوم دولت‌ها – این مهم که امروزه به نظر وجه ذاتی طرز کار اقتصاد سیاسی مدرن به نظر می‌رسد- را متوقف کنند.

[۱] Gross Domestic Product

[۲] Net National Product

[۳] national income